论环境管理中的公众参与

　　环境保护中的公众参与，既是民主思想在环境资源保护领域内的延伸，也是可持续发展理念的基础。其核心内容为公众参与环保的权利和义务，但在提倡以人为本的今天，其更强调的是公众的权利与政府对此权利的保护，根本上属于一种权利本位。

　　公众参与是维护公众环境权益的重要体现，也是推动环境保护工作发展的重要动力;公众参与是增强环境决策合法性和正当性的需要，也是协调不同利益主体之间的关系，预防环境纠纷的有效手段;公众参与是完善政府决策科学化的重要手段，也是社会民主的充分体现。

　　一、公众参与中存在的不足

　　(—)法律没有明确规定与公众参与相关的权利。中国现行法律中尚没有规定环境权、环境诉权、知情权等重要权利，而主要只规定了公民保护环境的义务，影响了公众参与的积极性。由于未规定环境诉权，公民只有当其财产或人身受到损害时才可要求民法保护，而其享用适宜环境的权利却不能通过环境诉权来保护，这种情况下的公众参与是残缺的;再之法律未规定知情权，政府行为未公开，公众不知情，如何监督﹖如何建议﹖如何参与?可见，首先必须在立法上解决问题。

　　(二)政府没有相关的管理制度。在环境保护领域，公众参与应是与政府管理相结合的，因此，公众参与必须要有政府的支持。而中国目前政府没有处理公众参与环境管理事务的专门机构，政府信访办也很少涉及环境问题，而环保部门则着重于对污染的收费、处罚等，较少热心于公众参与，此种境况下公众无从参与。而政府对环保团体的发展缺乏相应的指导，帮助和服务，使环保团体参与环境保护困难重重。

　　(三)国家经济手段运用不够，环境保护问题不够社会化、分散化。目前中国的环境保护工作，主要是政府单方面采取措施，民众是旁观者。而环境保护费用是一笔巨大的开支，收取的一点排污费只是杯水车薪。中国是发展中国家，财力有限，便只能分期分批地保护和治理，而经济的高速发展，污染的速度比治理的速度快得多，造成环境状况日益恶化。可见经费不足，无法最终解决环境问题，政府独自承担环保全部费用，显然力不能及，只有运用经济手段，充分发动社会力量，实现环保的社会化、分散化，让公众来分担，才是解决该问题的最佳途径。

　　(四)环保社会团体或非政府群众组织代表公众参与环境管理效率不高。公众参与，必须是有秩序的、有效率的，最佳途径之一便是组织环保社会团体或非政府群众组织，通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活动。中国目前建立环保社会团体还在试探阶段，数量极少，再之由于各方面配套设施不齐备，很难真正起到“代言人”的作用，没有“代言人”，公众参与更难以实现。

　　(五)公众环境法律意识不强。中国虽已完成了第三个“五年”的普法教育，但“法盲”难以一时扫清，而环境法知之者更少。公众不懂环境法，更不了解环境保护的重要性和紧迫性，自然也无法形成保护环境，参与环境管理的观念，甚至一些环保管理部门和决策部门的官员，也无环境保护意识，如何去指导公众参与环境保护﹖可见，加强环境保护的教育与宣传，增强公众环境法律意识，已是势在必行。

　　二、加强公众参与环境保护的对策

　　以人为本，全面、协调、可持续的发展观不仅把环境保护摆上了更加突出的位置，而且为公众参与提供了政治保障。针对以上中国公众参与制度实施情况存在的问题，提出以下一些建议。

　　(一)改革当前的环境教育制度

　　目前，中国环境教育基本上已通过各种形式在方方面面上展开∶学校开展绿色学校创建活动;中小学开设环境教育课程;大专院校开设环保专业课程﹔各地党校和行政学校以多种形式进行环境教育，提高决策者环境意识等等。但由于经济和某些条件所限，许多学校的环境教育，还以应试教育为主，不太注重实践教育，不太注重学生分析和解决问题的能力的培养。所以，在对学生开展环境保护知识教育，从小养成良好的环境保护意识的同时，一定要让他们多参与和实践，这是环境教育的重中之重。对于高校的环境教育，应加强学生分析问题和解决问题的能力﹔对领导干部的环境教育，多以国内外的环境形势，国家环境保护的法律法规为重点，增强他们的环境意识，提高对环境问题的综合决策能力。

　　(二)要转变公民的思想观念

　　要明确认识到公众参与环保是群众的权利，而这样的权利和权益是国家法律赋予的，政府和部门有义务来回应和保护。在环保方面保护群众参与公共事务权利的新观念，是立党为公、执政为民、以人为本的新政绩观，是社会主义民主建设的有益尝试，是社会主义制度优越性的重要体现。

　　(三)要让环境决策民主化

　　1979年的《环境保护法》规定:“一切单位和个人，都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》意义十分深远，它规定政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。中国公民的“环境权益”首次写入国家法律，它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策;它意味着谁不让群众参与公共决策就是违法。

　　(四)完善环境行政公开制度

　　环境行政公开制度是指国家环境行政机关，法律规章授权行使行政环境职权的企事业组织和公务员依法主动或者依申请将除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的其他事项予以公开的制度。环境行政公开制度是实现公民环境知情权的需要。环境知情权又称环境信息权，是国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境法律法规、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等

　　有关信息获得的权利。这一权利既是国民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。

　　(五)拓宽公众参与环境保护的渠道

　　从中国目前的情况来看，公众参与环境保护主要有三个渠道:一是官方组织的环保行动;二是民间团体组织的环保活动;三是公众个人根据自己的愿望和要求而实施的环保行为。在这三个渠道中，公众参与的最主要和最重要的渠道是民间团体和公民工人的环保行为。但中国目前在这一方面还比较薄弱，因而必须从法律、制度、参与程序和具体管理规则等方面积极培植、扶持和引导，为公众提供参与渠道和活动空间，充分发挥公众参与环保的重要作用。

　　(六)建立和发展环保社团

　　建设以非政府组织为中心的环境保护公众参与制度中国目前非政府组织的环保社团还比较薄弱，但在全国各地，有相当多热心于环境保护的人，他们都有成立非政府环境保护社会团体的要求或计划。如果他们能够组织起来，以各种形式参与环境问题的讨论和解决，同时，也与政府保持联系和沟通，那么，诸多环境问题解决就容易多了。所以，应在法律和政策上鼓励公众建立和发展非政府组织的环保社团，让更多的人参与到环境保护中来。

　　公众参与是一个牵涉多方面的系统工程，其作用的发挥除受法制保障、参与渠道和公众素养等因素的影响外，也受整个社会民主化程度和法治化进程的制约。走中国特色的人与自然和谐发展之路，必须不断完善公众参与机制，在政府、企业、非政府组织和公众的共同努力下，逐步形成政府调控、市场引导、公众参与的环境保护长效机制，从而不断推动我国可持续发展战略的实施。

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